RIVAR Vol. 5, N° 15. Septiembre 2018: 1-21.

Artículos

Seguridad alimentaria y nutricional: una mirada retrospectiva

Food and Nutritional Security: a Retrospective Review

Álvaro Martín Parada Gómez *

Jorge Eduardo Loaiza Cárdenas **

María Leonela Artavia Jiménez ***

Shirley Benavides Vindas ****

*Álvaro Martín Parada Gómez: Universidad Nacional de Costa Rica, Heredia, Costa Rica, ORCID 0000-0002-5923-3330, agomez@una.cr

**Jorge Loaiza Cárdenas: Universidad Nacional de Costa Rica, Heredia, Heredia, Costa Rica, jorge.loaiza.cardenas@una.cr

***María Leonela Artavia Jiménez: Universidad Nacional de Costa Rica, Heredia, Costa Rica, ORCID 0000-0001-5119-7024, marileo316@gmail.com

****Shirley Benavides Vindas: Universidad Nacional de Costa Rica, ciudad de residencia, Costa Rica, ORCID 0000-0001-8383-397X, shirley.benavides.vindas@una.cr

Resumen

La seguridad alimentaria es uno de los Objetivos del Milenio planteados por la Organización de Naciones Unidas. Los países en desarrollo han alcanzado parcialmente estos objetivos, porque el porcentaje de pobreza no ha sido reducido en la mayoría de ellos. Desde este punto de vista, la seguridad alimentaria es parte de la solución. Las principales interrogantes que surgen son: ¿qué nivel de producción agrícola es suficiente para suplir las necesidades básicas de consumo doméstico en las familias? y ¿qué factores han afectado esta capacidad? La economía mundial y la de Costa Rica en particular han experimentado pobreza e inequidad, con las que vienen asociadas, también, la vulnerabilidad social y la inseguridad alimentaria. El principal propósito de este artículo es explicar los factores críticos más importantes que inciden en las pérdidas de la capacidad de producción agrícola necesaria para suplir el consumo familiar. Entre sus resultados se afirma que la mayoría de la población depende de importaciones de granos básicos, como arroz, frijoles, maíz y trigo para cumplir con la dieta alimenticia. Además, se expone el uso intensivo de agroquímicos que afectan la salud humana, la fertilidad del suelo y contaminan el agua. Por lo tanto, la sociedad necesita la implementación de políticas agrícolas para garantizar la sostenibilidad en materia de seguridad alimentaria.

Palabras clave: políticas de seguridad alimentaria, sector agrícola, soberanía alimentaria, pobreza y desigualdad.

Abstract

Keywords: food security policies, agricultural sector, food sovereignty, poverty and inequity.

Introducción

La consecución de mayores niveles de seguridad alimentaria forma parte de los Objetivos del Milenio (ODM) propuestos por los países miembros de la ONU.

Se han logrado grandes avances en esta materia, permitiendo que la cantidad de personas con hambre disminuya de un 23% a un 12,9% en algunas regiones de América Latina, Asia y África. Sin embargo, queda bastante por hacer. En el año 2015, se contabilizaron 795 millones de personas aquejadas por la subalimentación, habitantes en su mayoría de países en desarrollo (FAO, 2015b).

En Costa Rica, los resultados de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) para el 2016, arrojaron que un 20,5% de los hogares se encontraba en situación de pobreza y un 6,3% en pobreza extrema. Esto implica un gran desafío sobre cómo garantizar la alimentación de este grupo de población, en un entorno de desigualdad creciente, ligeramente mayor en las zonas urbanas (INEC, 2016) y de pobreza estructural. Además, se registra un alto nivel de dependencia de la importación de alimentos (Programa Estado de la Nación, 2012), un uso elevado de agroquímicos, situándose entre los treinta países que más los consumen —según estadísticas de la FAO para el 2011—, y una propensión a desastres naturales y a sufrir los efectos del cambio climático (Ordaz et al., 2010).

Esta compleja situación se relaciona con una variedad de factores y circunstancias, que responden a dinámicas históricamente determinadas por características de ubicación geográfica, sociales, económicas, políticas y culturales. Por ende, para definir responsabilidades en este campo se requiere de la participación de la institucionalidad internacional y nacional, tanto pública como privada, en los niveles meso, macro y micro, a fin de que se articulen esfuerzos para abordar en conjunto el problema de la inseguridad alimentaria desde un ámbito multi, inter y transdisciplinario.

En este contexto, se plantea la siguiente interrogante de investigación: ¿cuál es la dinámica que presenta el sector agropecuario costarricense con respecto a la capacidad de producción para garantizar la seguridad alimentaria de sus habitantes? Se busca, por tanto, con este trabajo académico, explicar los factores críticos que han afectado la capacidad productiva del sector agrícola para abastecer el autoconsumo de los principales productos agrícolas.

El presente artículo consta de nueve apartados: el primero aborda la seguridad alimentaria como sistema complejo, seguido por uno dedicado a las manifestaciones de la inseguridad alimentaria; el tercero trata la relación entre seguridad y soberanía alimentaria; el cuarto se enfoca en la vulnerabilidad alimentaria en Costa Rica; el quinto, en el modelo de desarrollo económico y su relación con el estado de inseguridad alimentaria en el país; el sexto aborda el desarrollo rural territorial, pobreza e inseguridad alimentaria; el séptimo, la inseguridad alimentaria y, finalmente, se presentan algunas reflexiones y conclusiones.

1. La seguridad alimentaria y nutricional como un sistema complejo

La seguridad alimentaria, por su importancia, es un tema bastante estudiado en el mundo. Como resultado de ello, existen más de doscientas definiciones de esta (Castillo et al., 2012). Para efectos del presente trabajo, se adopta el concepto construido en la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, que indica que

existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen acceso físico, social y económico permanente a alimentos seguros, nutritivos y en cantidad suficiente para satisfacer sus requerimientos nutricionales y preferencias alimentarias, y así poder llevar una vida activa y saludable (FAO, 2006).

De esta forma, la seguridad alimentaria consta de cuatro dimensiones, lo que responde a la necesidad de incorporar diversos factores en la búsqueda de garantizarla. Específicamente, estos corresponden a disponibilidad física, referente a la producción (oferta) de bienes comestibles, existencias en stock y comercio neto; acceso económico y físico, relacionado con los ingresos de los hogares e individuos que les permiten adquirir los alimentos que requieren consumir; utilización, referida, en términos nutricionales, a la manera en que el cuerpo humano aprovecha los micronutrientes contenidos en los alimentos, incluye la ingesta suficiente de energía y nutrientes, y requiere buenas prácticas en salud y educación, y, por último, la estabilidad en el tiempo de cada una de estas dimensiones, en vista de que se busca asegurar a la población en cuanto a alimentación, y no es suficiente con una adecuada disponibilidad, acceso y utilización, sino que también es primordial garantizar estas tres dimensiones en el tiempo (FAO-PESA Centroamérica, 2011).

Es este carácter multidimensional (Jiménez, 2005) lo que convierte a la seguridad alimentaria en un sistema complejo (Castillo et al., 2012). La definición utilizada es una ampliación del concepto de seguridad alimentaria (Jiménez, 2005) e implica la incorporación en el análisis de factores como: (1) pobreza, subdesarrollo y bajas remuneraciones; (2) falta de acceso en todo momento a alimentos suficientes, en cantidad y calidad, que se ajusten a la cultura, tradiciones, hábitos alimentarios, creencias de las personas; (3) prácticas deficientes de alimentación y cuidado de lactantes y niños pequeños, deficiencias en el saneamiento e higiene, falta de acceso a la educación, a sistemas sanitarios de calidad y a agua potable; (4) epidemias que afectan a miles de personas, y (5) efectos del cambio climático y plagas que afectan la producción de alimentos, entre otros (Segunda Conferencia Internacional sobre Nutrición, 2014).

2. Manifestaciones de la inseguridad alimentaria y nutricional

Cuando hay problemas en una o en varias de las dimensiones mencionadas, se ingresa en un estado de inseguridad alimentaria, situación que requiere de un análisis que aborde diferentes aspectos, tales como: duración (inseguridad crónica y transitoria), gravedad, vulnerabilidad y la relación entre hambre, malnutrición y pobreza (FAO, 2012).

Si la pobreza afecta por largos periodos, se ve comprometida la dimensión de acceso, y la población se expone a una inseguridad alimentaria de tipo crónico que se mantiene en el tiempo. Cuando se producen problemas repentinos relacionados con la disponibilidad o el acceso a la alimentación, la inseguridad es considerada transitoria. Aquellas carencias que se presentan de manera cíclica y que pueden extenderse por largos periodos, dan asidero a una inseguridad alimentaria de tipo estacional (FAO, 2012).

En cuanto a la dimensión de utilización, tanto los excesos —que dan pie a la obesidad— como las carencias —que se manifiestan como desnutrición— tienen efectos negativos sobre la vida de las personas que las padecen. En el caso específico de la desnutrición, esta impacta la salud, la educación y la economía (costos y gastos públicos y privados, y productividad), con consecuencias en el mediano y largo plazo, que se expresan en problemas de inserción laboral, baja productividad e incremento de los niveles de pobreza, originándose un círculo vicioso (Martínez et al., 2009).

Algunos de los efectos concretos de dicha inseguridad pueden estimarse midiendo la cantidad de personas subnutridas en el mundo según la metodología de la FAO. O bien, por ejemplo, a través del Índice Global del Hambre, como lo hace el International Food Policy Research Institute (IFPRI). Dicho índice abarca cuatro dimensiones: la primera es la desnutrición como porcentaje del total de la población de cada país, y las otras tres —emaciación, retraso en el crecimiento y mortalidad— son referidas a niños y niñas menores de cinco años.

Según el IFPRI, en Costa Rica el 3,8% de la población se encuentra en estado de desnutrición.1 En cuanto a los niños, el 3,5% de ellos presenta emaciación o pérdida de peso y el 1,1% es afectado con retraso en el crecimiento por la desnutrición.

La FAO, por su parte, indica que gran parte de la población mundial presenta estados de inseguridad alimentaria grave, al estimar en 795 millones la cifra de personas subnutridas en todo el globo en el año 2015, la menor desde 2009. Esta realidad trae consigo, además, otras implicaciones relacionadas incluso con la violencia, pues en poblaciones con hambre, o que enfrentan grandes necesidades alimenticias, hay mayores probabilidades de conflictos y disputas, situación que a su vez empeora los problemas alimentarios al afectar la producción y el acceso a los alimentos (FAO, 2015a).

La inseguridad alimentaria tiene manifestaciones físicas: desnutrición, retraso en el crecimiento, pérdida de peso y obesidad. Las primeras son originadas por problemas de acceso, la última es consecuencia de una inadecuada utilización de los alimentos. También, manifestaciones sociales: problemas y conflictos relacionados con la violencia. Además, económicas: afecta la productividad de las personas, con efectos en su empleabilidad y, por tanto, en sus ingresos, recayendo en el ciclo de la pobreza (FAO, 2011).

3. Soberanía y seguridad alimentarias

Existe un concepto un tanto más amplio, en la búsqueda de garantizar una sana alimentación para las personas, que se ha estado proponiendo en Costa Rica, sobre todo por parte de grupos indígenas y afrodescendientes: se trata de la soberanía alimentaria. Este debe comprenderse dentro de la concepción de los derechos culturales, sociales y económicos, es decir, como el derecho a alimentarse —priorizando el acceso, la disponibilidad, la autosuficiencia, la posibilidad de compra, la calidad y la cantidad de alimentos— que fomente la autodeterminación y la soberanía política de los pueblos, además, en los aspectos de acceso físico y económico a los alimentos básicos.

Más específicamente la soberanía alimentaria se define como:

El derecho de todos los pueblos, comunidades y países a definir sus propias políticas en materia agrícola, laboral, de pesca, alimentación y tierras, de manera que resulten apropiadas a sus circunstancias específicas desde un punto de vista ecológico, social, económico y cultural. La soberanía alimentaria incluye el derecho real a la alimentación y a producir alimentos, lo que significa que todas las personas tienen derecho a una alimentación segura, nutritiva y apropiada culturalmente, a los recursos necesarios para producir alimentos y a la capacidad para sustentarse a sí mismas y a sus sociedades (FAO, 2015a: 8-9).

Esta categoría ha sido defendida e introducida en los discursos de varios movimientos sociales, como el de la Vía Campesina, y se usó por primera vez en los debates internacionales paralelos a la Cumbre Mundial sobre la Alimentación de 1996. En esa ocasión, fue definida como el derecho de los pueblos, de sus países o uniones de Estados a determinar su propia política agraria y alimentaria, sin dumping frente a otros países. La soberanía alimentaria se construye a partir de dos pilares: la capacidad soberana en toda la red alimenticia, desde la producción hasta el consumo; y la necesidad de velar por el autoabastecimiento local, regional y nacional. Desde entonces, dicho concepto se ha convertido en un tema mayor del debate agrario internacional, inclusive en el seno de algunas instancias de las Naciones Unidas. Fue el tema principal del foro ONG paralelo a la Cumbre Mundial de la Alimentación de la FAO de junio de 2002 (Vía Campesina, 2003).

El colectivo conocido como Acción Ecológica, por su parte, afirma que los elementos para alcanzar la soberanía alimentaria se concretan en una agricultura de bajos insumos, en la recuperación de la dimensión biológica de la agricultura, en el control de las semillas, recuperación del suelo, diversificación de los cultivos, revalorización de la agricultura campesina, fortalecimiento del mercado interno, revalorización del producto campesino y descentralización productiva (Acción Ecológica, 1999).

Desde esta perspectiva la soberanía alimentaria debe ser entendida como la decisión política que tenga cada pueblo en su localidad, región y país de desarrollar las condiciones necesarias para producir los alimentos requeridos para sobrevivir, y comercializar solo el excedente; y que a la vez se permita la importación únicamente de aquellos bienes adicionales a lo definido en la canasta básica, que son necesarios en concordancia con los hábitos alimenticios.

La incorporación de la soberanía alimentaria ayuda a posicionar la temática de la seguridad alimentaria como algo vital y prioritario, pero no solamente desde un punto de vista productivo o meramente económico, sino también desde el prisma de la soberanía de las comunidades indígenas como elementos conformantes de su autodeterminación, propios de su saber ancestral, así como desde el enfoque de los derechos de los pueblos indígenas, como articulador de dos ejes centrales: el económico productivo y el político y de derechos, ambos insertos en una perspectiva cultural y de cosmovisión.

En relación con el manejo de semillas, la soberanía alimentaria ha colocado sobre la palestra la importancia de la etnobotánica en la seguridad alimentaria y nutricional, pues esta disciplina permite conocer el origen de muchos de los cultivos y plantas silvestres utilizados como alimento, medicina y en actividades ceremoniales por nuestros grupos indígenas y afrodescendientes, y muchos de ellos son conservados en jardines botánicos in situ y ex situ. Esta práctica es de vital importancia para países como Costa Rica —vasto en su biodiversidad— donde:

El sobrepeso y la obesidad son dos de los grandes problemas que aquejan actualmente la salud costarricense, debido a la tendencia de adoptar hábitos alimenticios foráneos, al aumento en el consumo de alimentos procesados con mayor contenido químico y a la disminución en el consumo de frutas y verduras (Calderón, 2015: en línea).

Durante milenios los seres humanos han contado con más de 250.000 especies de plantas descritas, de las cuales 30.000 son comestibles y 7.000 son cultivadas; mientras que las de importancia nacional son solo 120 especies, treinta de las cuales constituyen el 90% de las calorías del mundo, solo doce cubren el 80% de todas las necesidades de los alimentos y de ellas apenas cinco —arroz, maíz, papa, trigo y frijoles— satisfacen más de la mitad de nuestras necesidades energéticas (Hood, s.f.). Dicha tendencia al monocultivo se explica por el modelo adoptado de producción a escala, que implica la homogenización de los cultivos para minimizar los costos al sembrar y cosechar. Esta situación representa un riesgo y afecta la disponibilidad de alimentos y, por ende, repercute en inseguridad alimentaria. Ante estas circunstancias surgen algunas alternativas, entre ellas el valorar los productos del territorio a través de certificaciones de calidad (denominaciones de origen, ISOS, entre otros), lo que constituye una estrategia en pro del aseguramiento de la diversidad de plantas, para mejorar la disponibilidad de alimentos a la población. No obstante, hay que analizar cuál es la mejor manera de adaptar estas certificaciones de forma que no se conviertan en obstáculos (barreras de entrada) para aquellos que deseen optar por la certificación de ciertos productos autóctonos.

Por todo lo anterior, la búsqueda de soberanía alimentaria podría ayudar a incrementar la seguridad alimentaria, pues:

Por un lado, los alimentos serían adecuados al contexto cultural; por otro lado, la agricultura campesina desde el enfoque de la agroecología favorecería la producción de alimentos sin tóxicos, disminuyendo el riesgo de consumir alimentos contaminados a nivel de granja, socialmente justos (Rivera y Soler, 2014: 8).

La soberanía alimentaria antepone la importancia de los mercados y productores locales a la producción destinada a la exportación o a la tendencia a la importación, lo que la diferencia de la seguridad alimentaria, pues entiende que “la globalización alimentaria es una de las principales causas de la inseguridad alimentaria” (Rivera y Soler, 2014: 1).

Además, la soberanía alimentaria posee un vínculo fuerte con el desarrollo rural, pues no solo abarca el derecho a la alimentación, sino que apoya la reivindicación del derecho a la producción y del derecho al acceso y gestión de recursos como tierra, bosques, agua, semillas, biodiversidad y ganado, impulsando su uso sostenible.

4. Vulnerabilidad alimentaria en Costa Rica

Costa Rica es considerada altamente vulnerable en cuanto a seguridad alimentaria. Se pueden distinguir los factores a los que esto se debe: (a) una alta dependencia de importaciones de alimentos y en general de insumos, pues se importa el 61% de los granos básicos que se consumen (Estado de la Nación, 2014); (b) altos niveles de pobreza en grupos importantes de la población, con un 7,1% de los hogares en condición de pobreza extrema; (c) alta propensión a crisis y a desastres naturales como resultado del cambio climático, y (d) el incremento en los precios internacionales de los alimentos, uno de los factores que más ha limitado el acceso a estos en la última década (INEC, 2015).

Ante este panorama surge la duda sobre qué lo ha ocasionado, y para esclarecerlo, en adelante se hace una revisión en términos de modelo de desarrollo económico y políticas en torno a la seguridad alimentaria, así como de los elementos necesarios para explicar la dinámica de los precios internacionales.

5. Modelo de desarrollo económico y políticas en seguridad alimentaria

La organización política de un país determina las relaciones que este establece tanto dentro, en la esfera doméstica, como fuera, a escala internacional, por lo que el modelo de desarrollo adoptado dirige el rumbo de sus acciones y en consecuencia impactará los distintos sectores productivos y de poblaciones, según la dirección que se tome.

En la década de los ochenta, con la crisis de la deuda latinoamericana, caracterizada por niveles de inflación de hasta tres dígitos, altas tasas de subempleo y desempleo, problemas con la balanza de pagos y una deuda externa significativa, se genera en Costa Rica un punto de quiebre importante en cuanto al modelo económico que le caracterizaba, con un giro hacia políticas liberales tendientes a disminuir la intervención del Estado, para así impulsar la libre competencia en el mercado. En aquella época se impulsó el desarrollo rural a partir del fomento de exportaciones, dándole una especial atención a productos no tradicionales, distintos al café y banano, como flores y follajes, piña, entre otros.

Las políticas de este modelo, de un enfoque más neoliberal que benefactor, aunadas a la existencia de un entorno internacional de intensa competitividad y tecnificación con miras a optimizar recursos y aprovechar las ventajas competitivas y comparativas, marcan la pauta hasta la actualidad, incentivando la importación de aquellos alimentos que son producidos a un costo más bajo en otros lugares, legitimada por acuerdos comerciales que dirigen las relaciones mercantiles entre países.

El sistema financiero, como herramienta para el desarrollo de sectores productivos, respondió también a la nueva lógica, de manera que a partir de esa época de crisis se registra un desincentivo para la producción agrícola nacional: una disminución del crédito al sector agrícola de un 89% entre 1980 y 2006, acompañada de una desestructuración de las instituciones de apoyo a la agricultura y facilidades para la importación de granos básicos, al disminuir los aranceles. Ello, trajo como consecuencia que para el año 2006 en Costa Rica solo se produjera la mitad del arroz, una tercera parte del frijol y tan solo un 2% del maíz que se consumía. Ese desabastecimiento nacional podría estar inducido por el modelo de apertura comercial, que ha favorecido la importación de bienes agrícolas ante condiciones de desabasto. Por lo tanto, ante la falta de bienes se ha recurrido a importaciones, creándose una fuerte dependencia alimentaria que incide en la inseguridad. En Costa Rica, entre 1998 y 2012 se importó el 61% de los granos básicos que se consumen. En ese periodo las importaciones abastecieron el 34% del arroz, el 69% del maíz y el 73% del frijol que demandan sus habitantes. El país requiere abordar esta problemática, pues las importaciones provienen de naciones altamente vulnerables a eventos hidrometeorológicos, lo que también se podría traducir en futuros desabastecimientos (Programa Estado de la Nación, 2014).

Por otra parte, el abandono del sector agrícola estuvo en el origen de algunas problemáticas, como el desempleo rural y la migración rural-urbana, que generan más pobreza afectando directamente el estado nutricional de las personas que la padecen, quienes por sus ingresos insuficientes no pueden acceder a una alimentación adecuada. Esto no se previó y, por lo tanto, no se ha encontrado una solución distinta a la de buscar solventarla a través de transferencias, sin mucho resultado aún.

En respuesta a estas situaciones, producto de las decisiones tomadas en un momento crítico de la economía costarricense, se ha creado una gran cantidad de leyes y decretos por parte del gobierno para garantizar la seguridad alimentaria. Ejemplo de ello es la creación de la Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición (SEPAN), establecida en la Ley Orgánica del Ministerio de Salud en su artículo 5° inciso e, la cual ha formulado las políticas nacionales de alimentación y nutrición. Entre estas, la Política Nacional de Alimentación y Nutrición 2006-2010, que incorporaba temas de gran interés para la seguridad alimentaria y nutricional, como son la lucha contra la desnutrición infantil, contra la deficiencia de micronutrientes, la malnutrición, así como la conformación de Consejos de Seguridad Alimentaria y Nutricional, entre otras medidas. Están, además, aquellas estrategias de seguridad alimentaria y nutricional necesarias que se incorporan en los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Salud 2010-2021 y en la Política de Estado para el Sector Agroalimentario y el Desarrollo Rural Costarricense 2010-2021.

En la Administración Chinchilla-Miranda (2010-2014) se le dio continuidad al Programa Nacional de Alimentos y Agricultura Familiar, como pilares de una estrategia nacional de seguridad alimentaria y nutricional en la búsqueda del abastecimiento para una alimentación de calidad, a través del incremento de la productividad y competitividad agrícola y el aprovechamiento inteligente de las oportunidades que brinda el comercio nacional e internacional. También, se ha venido impulsando la producción enfocada en el manejo sostenible de los recursos naturales, en la línea de lo que se reconoce como “capitalismo verde”.

Actualmente, las acciones en torno a la seguridad alimentaria están contenidas dentro de la Política Nacional 2011-2021 (conocida como Seguridad Alimentaria Nacional, SAN), que se orienta a garantizar una alimentación saludable para toda la población del país, ante el reconocimiento de que constituye un derecho elemental para la vida y se relaciona con otros, como el derecho al bienestar, a vivir en un entorno familiar y a recibir un trato adecuado en él; a la salud y a la educación.

En dicha política se admite la responsabilidad del Estado en términos de inseguridad alimentaria, en cuanto a facilitar el acceso físico y económico de la población en general a alimentos adecuados e inocuos. La iniciativa consta de cuatro ejes transversales: inocuidad, vigilancia alimentaria y nutricional, cambio climático y atención de emergencias, y dentro de ella se establecen como organismos responsables de su aplicación el Ministerio de Salud, la Secretaría de la Política Nacional en Alimentación y Nutrición, el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el Ministerio de Industria y Comercio, según las leyes n° 5395/73, conocida como Ley General de Salud, y n° 5412/73, Ley Orgánica del Ministerio de Salud, artículo 5, inciso e.

No existe aún una medición de los efectos de la implementación de estas políticas; sin embargo, las estadísticas más recientes, anteriormente mencionadas, indican que la situación no ha mejorado lo suficiente y que es preciso abordar temáticas de fondo, como la pobreza, el sistema de producción e incentivos para el sector agrícola, así como el fortalecimiento de iniciativas de orden popular-comunitario en esta materia, si se quiere impactar verdaderamente en las condiciones de seguridad alimentaria del país.

6. Desarrollo rural territorial, pobreza y seguridad alimentaria

Al analizar la dinámica del sector agrícola en Costa Rica, en cuanto a su capacidad de garantizar la seguridad alimentaria para sus habitantes, surge la necesidad de abordar un tema medular que es el desarrollo rural, entendido como “Un proceso de mejora de nivel de bienestar de la población rural y de la contribución que el medio rural hace de forma más general al bienestar de la población en su conjunto, ya sea urbana o rural, con su base de recursos naturales” (Ceña, 1993: 54).

De acuerdo con la OEI (2016), el desarrollo rural busca atender tres necesidades básicas de la humanidad, con miras a construir un futuro sostenible para la especie: (a) mejorar la formación y el bienestar de los miles de millones de personas que viven en las zonas rurales, lo que permitiría erradicar la pobreza extrema y así evitar la migración hacia las ciudades, donde se enfrentarían mayoritariamente a una gran marginación; (b) lograr una producción agrícola sostenible, que asegure el acceso a los alimentos necesarios por parte de todas y cada una de las personas, y (c) proteger y conservar la capacidad de la base de recursos naturales para seguir proporcionando servicios de producción, ambientales y culturales.

A nivel nacional, tal y como se explicó, gradualmente se fue pasando de un estado en el que la mayoría de los recursos y puestos de empleo se destinaban a la producción agrícola, al estado actual en el que, debido a acciones dirigidas a la migración, esos recursos y puestos laborales se han desplazado a otros sectores, como el de comercio y servicios, en detrimento del agrícola.

Esto se suma a lo ocurrido en los años cincuenta, cuando aquellos recursos fueron siendo desviados al sector industrial, con la política de sustitución de importaciones, y luego en los ochenta, con la promoción de exportaciones a terceros mercados y el establecimiento de reglas de juego acordes con políticas neoliberales. Esta situación, que ha significado una fuerte sensación de abandono para el sector agrícola, se puede resumir con las palabras de Machado:

La discusión estructuralista sobre la cuestión agraria desapareció rápidamente de los ámbitos académicos y oficiales y fue sustituida por la visión neoliberal sobre la agricultura, que no hace referencia a los problemas estructurales de la tenencia de la tierra sino a las dificultades para competir con eficiencia en los mercados (Machado, 1998: 17).

Lo anterior ha implicado una transformación de la estructura productiva de las zonas rurales costarricenses, donde se ha incrementado la proporción del empleo en rubros distintos al agrícola y aumentado la concentración de la masa laboral en el empleo asalariado, situación que también acontece en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe. Toda esta dinámica refleja un vacío en términos de desarrollo rural que no logró satisfacerse a través del cultivo de la agricultura no tradicional, con posterioridad a la crisis de los ochenta. Esto sin duda podría estar repercutiendo en los niveles relativamente altos de pobreza y estados de equidad asimétricos, que ubican a Costa Rica como un país con problemas serios de desigualdad.

Ahora bien, desde el año 2012 el concepto de desarrollo rural se ha ido trabajando de una manera distinta, al anclarlo a las comunidades por medio del empoderamiento de las personas que habitan cada territorio. Y allí es donde se ensambla un nuevo concepto, el de desarrollo rural territorial, gracias a la promulgación de la Ley 9036 sobre la creación del Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER), en la que se define que:

El desarrollo rural territorial es un proceso de cambio integral en materia económica, social, cultural e institucional, impulsado en un territorio rural, con la participación concertada y organizada de todos los actores sociales existentes en dicho territorio, orientado a la búsqueda de la competitividad, la equidad, el bienestar y la cohesión e identidad social de sus pobladores (Ley 9036, art. 3, inc. i, 2012).

Las zonas rurales tienen, en este sentido, un gran potencial porque es ahí donde se encuentran las áreas cultivables y el recurso humano para desenvolver el sector agrícola, fuente irrevocable de seguridad alimentaria. El impulso al desarrollo rural es por lo tanto no solo una necesidad, sino una acción estratégica que le otorgaría al país la posibilidad de disponer del alimento necesario y adecuado para su población. Al mismo tiempo, de llevarse esto a cabo en las condiciones apropiadas, se fomentaría la disminución de la pobreza, que “debe entenderse como el proceso en el que se carece de las oportunidades más básicas” (UCR/PNUD-Costa Rica, 2011: 24).

Por otra parte, desde la óptica del desarrollo rural y la seguridad alimentaria, la pobreza se circunscribe en un espacio en donde su superación debe ir acompañada de políticas y acciones precisas que tomen en cuenta la complejidad del problema y las condiciones del país, y que identifiquen las relaciones campo-ciudad como determinante para combatir el hambre y la pobreza en toda su dimensionalidad.

En este sentido, se puede constatar que la pobreza está estrechamente relacionada con la condición de actividad de las personas, esto es, si están ocupadas, desempleadas o fuera de la fuerza de trabajo, en lo que la agricultura, la ganadería y la pesca como sectores productivos tienen una responsabilidad enorme. Según la Encuesta Nacional de Hogares INEC (2015), del total de los desempleados en pobreza extrema el 22% pertenece a dicha actividad, y si la revisión se hace por zona, esta rama representa el 11% de los desempleados en la zona urbana y el 38% de ellos de la zona rural. En cuanto a los empleados, la mayoría de los que se encuentran en algún tipo de pobreza pertenecen a esta rama también. Por consiguiente, es preciso revisar las condiciones laborales de estas actividades a fin de que los trabajadores cuenten con incentivos para moverse a este sector, y que la generación de seguridad alimentaria, a través de una mayor disponibilidad, no afecte el acceso a esta de quienes son responsables de colaborar con su producción por remuneraciones insuficientes.

La dinámica de la globalización conllevaría la presencia de estos contrastes y desigualdades. La contradicción principal que se resalta es que en momentos en que el mundo ha podido experimentar los beneficios de la globalización y las economías y Estados nacionales podrían haber alcanzado mayor libertad, progreso y cultura, es mayor la incidencia de la desigualdad y más del 56% de la población mundial (tres mil millones de personas) viven en la miseria absoluta o en la pobreza, aumentando también el número de personas de capas medias en proceso de pauperización. En cuanto al ingreso, se resalta que 1.200 millones de personas (24% de la población mundial), concentrada en su mayoría en África, el Cercano Oriente, América Latina, el Caribe y el sur y oriente de Asía, cubren sus requerimientos nutricionales con menos de un dólar diario.

El IICA (1999) sostiene que hoy nos enfrentamos a un nuevo escenario rural basado en un carácter territorial, que permite incorporar el continuo rural-urbano y que se expresa en el desarrollo progresivo de actividades agrícolas no tradicionales y actividades no agrícolas. Profundas innovaciones han ocurrido en este campo, observándose nuevas orientaciones productivas como el cultivo de bioenergéticos, plantas medicinales, artesanías, turismo rural, reforestación, agricultura orgánica, agricultura sostenible, granjas de especies menores y empresas de servicios rurales. Esto, en el entendido de que la seguridad alimentaria depende directa o indirectamente de los servicios que presta el ecosistema forestal y agrícola en lo referente al uso del suelo, la conservación de las aguas, el ordenamiento de las cuencas hidrográficas, la lucha contra la degradación y erosión de la tierra, la protección de las zonas costeras y de los manglares y la conservación de la biodiversidad.

A pesar de que la economía globalizada ha promovido que la tierra como factor productivo pierda peso en relación con la tecnología, el conocimiento y el capital, el acceso a la tierra tiene vital importancia en términos de posibilidades de crear nuevos propietarios con capacidad competitiva, mantener economías de subsistencia y, más allá de eso, en términos de corregir las grandes disparidades sociales que la estructura de tenencia está ocasionando.

Adicionalmente, otro factor preponderante y estrechamente relacionado con la tenencia de la tierra, que hace persistir a la condición de hambre y pobreza rural, es la calidad de los terrenos a los que tiene acceso el productor rural, ya que no solo son pobres los agricultores sin tierra sino también los propietarios de terrenos con bajo potencial agrícola, definido este último como el acceso a los recursos necesarios que permitan generar ingresos suficientes para la supervivencia del agricultor y su familia. Sumado a lo anterior, el agotamiento de recursos naturales como el agua y la disminución de la fertilidad del suelo, a consecuencia de modelos de producción asociados a la revolución verde y a prácticas irracionales de explotación, también influyen en la condición marginal de sus actividades.

El acceso a otros recursos productivos —como el crédito— ha sido escaso sobre todo para los pequeños productores rurales como consecuencia de los PAE (Programa de Ajuste Estructural) y las políticas relacionadas con su lógica, según se expuso anteriormente, trayendo como efecto que varios grupos de la población no cuenten con los recursos monetarios para lograr implementar sus actividades, lo que les dificulta, entre otras cosas, la posibilidad de acceder al desarrollo de tecnologías y por ende el mejoramiento de sus prácticas productivas.

La seguridad alimentaria se relaciona con la cantidad, calidad y precios de los alimentos a los que tiene acceso la población en sus diferentes grupos sociales y estratos, pero también con las condiciones de producción de los mismos. A este respecto es imperante analizar la capacidad de organización campesina y las diferencias existentes entre una racionalidad de producción campesina y una racionalidad de producción capitalista —donde el cálculo y la contabilidad son bases fundamentales—, y subrayar la importancia del impulso y fomento a un real desarrollo rural territorial, que traiga consigo una mayor estabilidad en términos de seguridad alimentaria y mejores condiciones de vida para los habitantes de este medio, a través de una disminución de la pobreza y un mayor empoderamiento del territorio que poseen y en el que viven.

7. Inseguridad alimentaria por fallos en la disponibilidad de alimentos: ¿desabastecimiento, sobredemanda o desviaciones de los precios?

Uno de los factores de vulnerabilidad en cuanto a la seguridad alimentaria del país gira en torno a los precios internacionales, que han ido en crecimiento en los últimos años. Resulta interesante comprender a qué se debe dicho comportamiento: si es por una sobredemanda de alimentos que terminan en desperdicio, pues “aproximadamente un tercio de las partes comestibles de los alimentos producidos para el consumo humano se pierde o desperdicia, lo que representa alrededor de 1.300 millones de toneladas al año” (FAO, 2012: 4), si es por una insuficiencia por el lado de la oferta, o si más bien se debe a desviaciones de precios como resultado de mercados imperfectos.

La situación en cifras es bastante significativa:

Entre el 2000 y 2008 los precios internacionales aumentaron en promedio un 138%. Las mayores escaladas se dieron entre 2006 y 2007, bienio en que los precios crecieron un 23,8%, y entre 2007 y junio de 2008, periodo en el que hubo un incremento del 40%. En el segundo semestre del 2010 se presentó una tendencia alcista en los precios de los alimentos en el nivel global debido, especialmente, a las malas cosechas por efectos climáticos en varios países del mundo (Australia, China, Rusia, México, Brasil y Argentina), a la demanda de alimentos incrementada en India y China, al uso de alimentos para biocombustibles, lo cual compite con el consumo para alimentación y, aunque no se ha cuantificado su peso, a las especulaciones locales, regionales y globales (PRESANCA, 2011: 2).

Unido a ello, el Índice de Precios de los Alimentos, calculado por la FAO, recoge las variaciones en los precios que permiten observar el comportamiento en los últimos años, tal como se muestra en el siguiente gráfico:

Gráfico 1. Índice de precios de los alimentos a nivel mundial, 2000-2017
Graphic 1. Global level food index price, 2000-2017

Fuente: elaboración propia con datos de FAOSTAT, 2017. Source: own elaboration based on FAOSTAT, 2017.

A partir del año 2009, se observa un crecimiento de los precios que desde el 2011 se fue revirtiendo hasta el 2015, para volver a incrementarse en los últimos dos años. Esta situación se debe a varios aspectos, entre los que destaca la legislación ambiental de sanidad y certificados de patentes, implementados en el periodo de los gobiernos neoliberales para favorecer el control oligopólico de algunas empresas sobre la mayoría de los productos que exigen transformación industrial, lo que les da poder para imponer precios. La regla general implementada por la Organización Mundial del Comercio (OMC) a partir de 1994 transformó los alimentos en meras mercancías que son orientadas por el mercado y determinadas en su dinámica particular bajo el control de las grandes empresas trasnacionales, que tienen la capacidad de incidir directamente en los precios.

Además, destaca la estructura de mercado donde se transan productos alimenticios se caracteriza por ser oligopólica; unas pocas empresas dominan el comercio agrícola mundial de los principales productos, como soya, maíz, arroz, trigo, leche y carnes. Estas compañías establecen un precio que es independiente del costo real de producción. También, persiste la especulación de grandes corporaciones en las bolsas de mercancías agrícolas que han convertido a los alimentos en negocios. Adicionalmente, unas cuantas firmas trasnacionales se han dejado como propiedad privada el poder sobre semillas transgénicas, lo que impone una nueva forma de gestión de los recursos básicos para la producción agropecuaria, con mayores costos de producción y en beneficio de las mismas empresas que controlan el comercio, las semillas y los insumos agrícolas. Además, ha habido un desplazamiento de los grandes capitales, en general, y de las grandes empresas, en particular, hacia el hemisferio sur para apropiarse de los recursos naturales: tierra, agua, lagos, reservas de madera, etc., lo que ha perjudicado a las poblaciones nativas y a los campesinos, y ha impuesto la regla general del capital sobre los alimentos.

En las últimas dos décadas del siglo XX, los precios de los alimentos no han escapado al proceso de internacionalización del capital y de las empresas capitalistas. Por lo tanto, los parámetros de producción y precios no se ajustan al costo real de producción de alimentos en cada país, sino que se establece un precio medio mundial, típicamente controlado por las empresas más poderosas. En este proceso, se excluyen completa o parcialmente las formas de producción locales y campesinas, entre otras. A ello se le suma la privatización de los servicios públicos para la agricultura, que los transfiere al control de las trasnacionales, repercutiendo en un precio final más alto de los bienes alimentarios.

Por otra parte, con la reciente crisis energética y gracias a la búsqueda de “energías verdes”, la producción de agrocombustibles ha obtenido un mayor auge, lo que tiene un efecto alcista sobre los precios, tanto por el lado de la demanda como de la oferta. También, en términos de producción, el impacto sobre los precios se explica porque la determinación del precio de combustibles se hace en referencia al costo del petróleo, lo que termina desplazando la tasa media de ganancia en la agricultura al alza (Honty, 2012). De esta manera, debido al elevado precio del etanol, suben todos los productos agrícolas. Además, por el lado de la demanda, las presiones vienen al utilizar alimentos para producirlos, puesto que un mayor requerimiento de estos incrementará más los precios.

Otro aspecto importante es el alto consumo de carne, que implica un mayor nivel competitivo para esta industria y le hace tener que recurrir a prácticas a mayor escala, para aumentar la productividad tanto por cabeza de ganado como por hectárea. Aun así, la cantidad de tierra dedicada a esta actividad es enorme y le quita espacio al cultivo de otros alimentos, demandando al mismo tiempo grandes cantidades de toneladas de cereales para alimentar el ganado, elevando los precios de los mismos y disminuyendo la disponibilidad de ese alimento para el consumo humano.

El problema, entonces, no es precisamente de escasez o de una oferta insuficiente de bienes comestibles, como se ha querido hacer ver, sino de precios inflados por especulación o por control o concentración de la cuota de mercado, hechos que impiden el acceso a alimentos de calidad para a millones de personas y las privan de tener seguridad en términos de alimentación.

8. Reflexión final

El modelo de desarrollo económico basado en la exportación al mercado internacional —donde todo producto debe ser cotizado, comprado y vendido— genera para el sector alimentario dependencia del mercado exterior y de sus precios, así como del petróleo necesario para el transporte y procesamiento de algunos alimentos. Además, la agricultura de exportación necesita del uso intensivo de insumos externos.

En Costa Rica, la población ha observado en las últimas dos décadas cómo se ha ido perdiendo la infraestructura base de la producción y distribución interna agrícola para el autoconsumo, viéndose reducida la capacidad del Estado en cuanto a mecanismos de coordinación y regulación en materia de seguridad alimentaria: se ha disminuido drásticamente el presupuesto en los programas y proyectos asistenciales de entidades como el Ministerio de Agricultura y Ganadería; se restringió el apoyo técnico, financiero y de fomento a la agricultura campesina de granos básicos y a la agricultura primaria de subsistencia, y se disminuyó el financiamiento de la investigación y la extensión, junto con el apoyo a la comercialización interna. Todo esto, como resultado de las recetas neoliberales predicadas no solo en cuanto al cambio hacia productos para la exportación en la producción agrícola, sino también en relación con la disciplina fiscal, con la reducción del gasto, la privatización, el libre cambio y la desregulación financiera. Todo ello permite visualizar las fallas en enfoques de desarrollo que, lejos de reducir la pobreza y acercarnos a garantizar la seguridad alimentaria —condición de la que sí gozan los países con mayor grado de desarrollo—, han estancado al país, con estados de pobreza significativos y de inseguridad alimentaria relevantes.

En este mundo globalizado, los precios de los alimentos probablemente seguirán sujetos a los vaivenes de la oferta y la demanda, en donde las grandes trasnacionales controlan los diferentes eslabones de la cadena alimentaria. Y esto se mantendrá mientras los gobiernos marginen su autosuficiencia y sea la panacea comprar alimentos básicos en el mercado global, a la vez que se exporten a este materias primas y cultivos exóticos o postres (soja para forraje, algodón, plátanos, flores, piñas, café, maíz para bioetanol, etc.). Si el país —y la región— no prioriza en su agenda el tema de la seguridad alimentaria, la posibilidad de tener alimentos en cantidad y calidad seguirá sujeta a la dinámica de un mercado manejado por trasnacionales, cuya inspiración principal es la generación de rendimientos y la concentración de poder de mercado, muy lejanas de un interés por la problemática del hambre en nuestra población.

No se trata de prescindir del mercado internacional sino de vigilar y regular el mercado de alimentos, buscando evitar que se vean más perjudicados aquellos sectores con mayor dificultad para acceder a los alimentos por motivos económicos. Para ello, es conveniente la promoción de un verdadero desarrollo rural territorial, que arraigue las prácticas agrícolas adecuadas y permita la implementación de técnicas novedosas en la producción y distribución, que desemboquen en mayor disponibilidad y accesibilidad a los alimentos de calidad.

Además, es vital tomar en cuenta la importancia que el consumidor, como agente económico, tiene en cuanto a impulsar la seguridad alimentaria. Se debe, por ello, comenzar a generar una cultura de apoyo al pequeño productor nacional y de exigencia de alimentos inocuos, de manera que a través de la demanda se estimule la oferta nacional en un entorno profundizado por las prácticas de competitividad espuria. Es de gran relevancia, también, que los consumidores consideren el peso de sus decisiones no solo en el plazo inmediato en el que pagan unos colones menos, sino también en el corto, mediano y largo plazo, por el incentivo a la seguridad alimentaria que significa la compra de alimentos inocuos nacionales.

Por otra parte, es preciso revisar los sectores productivos estratégicos para la seguridad alimentaria y ofrecerles, desde el Estado, el apoyo necesario para la tecnificación e implementación de buenas prácticas, y sobre todo a los pequeños productores, pues solo así se logrará que el sector agrícola del país sea verdaderamente competitivo. Estas serían las políticas para hacerle frente a las desigualdades generadas por los tratados de libre comercio.

9. Conclusiones

La seguridad alimentaria se relaciona con la cantidad, calidad y precios de los alimentos a los que tiene acceso la población en sus diferentes grupos sociales y estratos, pero también con las condiciones de producción de los mismos. A este respecto es imperante analizar la capacidad de organización campesina y las diferencias existentes entre una racionalidad de producción campesina y una racionalidad de producción capitalista, donde el cálculo y la contabilidad son bases fundamentales.

La seguridad alimentaria debe ser estudiada desde los puntos de vista de los productores y de los consumidores, para identificar las relaciones entre capital humano y capacidades humanas, estas últimas referidas a las habilidades de un individuo para llevar el tipo de vida que considere valiosa, de modo de incrementar así sus posibilidades de elección social.

La incapacidad de cubrir la demanda interna de alimentos no se debe solamente a una crisis de la producción de alimentos, sino que tiene, más bien, claros componentes sociales, políticos y económicos.

En el ámbito social, es oportuno señalar el tradicional conflicto entre agricultores sin tierra y propietarios, que se manifiesta en violencia y protestas ante la falta de oportunidades de empleo y de medios de subsistencia.

Otro factor por considerar es el uso inadecuado de la tierra en relación con su potencial, lo que ha tenido su última expresión en la llamada ganaderización de la agricultura y los biocombustibles. El modelo de desarrollo adoptado en el país no ha creado el ambiente idóneo para un adecuado desarrollo rural, que permita el desenvolvimiento de un sector agrícola sano y capaz de garantizar la seguridad alimentaria de los costarricenses.

Los grandes niveles de pobreza van asociados también al escaso desarrollo del sector productivo agrícola, lo que implica un problema de acceso a alimentos de calidad para poblaciones rurales y urbanas. El 7,1% de los costarricenses se encuentra en estado de pobreza extrema, lo que significa que, según sus ingresos, no pueden acceder ni siquiera a los artículos más básicos de consumo.

Es necesario que se desarrolle verdaderamente la política de seguridad alimentaria, con acciones concretas que permitan un mayor acceso al crédito para los productores y la vigilancia de las prácticas agrícolas en favor de la inocuidad de los alimentos. De esta manera, no solo se contará con una mayor disponibilidad de alimentos nacionales —que disminuya la dependencia de la oferta alimentaria externa— sino además se favorecerá el acceso a bienes comestibles de calidad, que fomenten la salud de la población.

El presente artículo es parte del proyecto “Sectores productivos, competitividad y desarrollo de la Escuela de Economía” de la Universidad Nacional de Costa Rica.

Notas

¹ Según proyecciones para el periodo 2014-2016, en que los niveles de desnutrición se toman como resultado de la ingesta inadecuada de alimentos en cantidad o calidad, de enfermedades que impiden la absorción de nutrientes, o de una combinación de ambas, que son causadas por diversos factores como inseguridad alimentaria o acceso inadecuado a servicios de salud (International Food Policy Research Institute, 2016).

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Recibido: 20-10-2017 Aprobado: 02-088-2018

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